ΠΑΣΟΚ: Ένσταση αντισυνταγματικότητας επί του άρθρου 13 του νομοσχεδίου του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας

Όπως αναφέρουν οι υπογράφοντες βουλευτές του ΠΑΣΟΚ-Κινήματος Αλλαγής «προβάλλουμε ένσταση λόγω αντισυνταγματικότητας και λόγω αντίθεσης με το ενωσιακό δίκαιο κατά του σχεδίου νόμου του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας με τίτλο «Ρυθμίσεις για τον εκσυγχρονισμό της διαχείρισης αποβλήτων, τη βελτίωση του πλαισίου εξοικονόμησης ενέργειας, την ανάπτυξη των έργων ενέργειας και την αντιμετώπιση πολεοδομικών ζητημάτων» και, συγκεκριμένα, κατά του άρθρου 13 με τίτλο «Εθνικός και Περιφερειακός Σχεδιασμός Διαχείρισης Αποβλήτων – Αντικατάσταση περ. γ) και δ) παρ. 2 άρθρου 55 ν. 4819/2021».

Και συνεχίζουν:

«Με την προτεινόμενη διάταξη, προβλέπεται η αντικατάσταση της παραγράφου 2 του άρθρου 55 του ν. 4819/2021 (Α΄ 129), περί Περιφερειακών Σχεδίων Διαχείρισης Αποβλήτων και ειδικότερα η αντικατάσταση των περιπτώσεων γ) και δ) της διάταξης αυτής.

Σύμφωνα με το άρθρο 55 παρ. 2 περίπτ. γ’ και δ’ του ν. 4819/2021, όπως σήμερα ισχύει:

«γ) Για την αντιμετώπιση προβλημάτων που προκύπτουν στη διαχείριση των Αστικών Αποβλήτων (ΑΑ), τα οποία οφείλονται σε απρόβλεπτες καταστάσεις που προκαλούν ή ενδέχεται να προκαλέσουν κατάσταση έκτακτης ανάγκης με κίνδυνο την υποβάθμιση του περιβάλλοντος ή να απειλήσουν τη δημόσια υγεία και δεν επιδέχονται αναβολή, το αρμόδιο όργανο του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας δύναται, για λόγους δημοσίου συμφέροντος, να λάβει με απόφασή του οποιοδήποτε πρόσφορο μέτρο για την επίλυση του προβλήματος, περιλαμβανομένης και της μεταφοράς των ΑΑ σε μία ή περισσότερες νομίμως λειτουργούσες εγκαταστάσεις διαχείρισης αποβλήτων. Η ανωτέρω απόφαση δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως και εκτελείται υποχρεωτικά από τους εμπλεκόμενους φορείς διαχείρισης ΑΑ, βαρυνομένου του ωφελουμένου φορέα με το σύνολο της απαιτούμενης δαπάνης. Με απόφαση του αρμοδίου οργάνου του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας δύναται να επιχορηγείται ο ωφελούμενος φορέας για το σύνολο ή μέρος της απαιτούμενης δαπάνης και η σχετική δαπάνη βαρύνει το Πράσινο Ταμείο. Η παρούσα περίπτωση εφαρμόζεται και στην περίπτωση άμεσης παύσης της λειτουργίας των χώρων ανεξέλεγκτης διάθεσης αποβλήτων (ΧΑΔΑ) που λειτουργούν σε διαχειριστικές ενότητες περιφερειών, στις οποίες δεν υπάρχει νόμιμος εν λειτουργία Χώρος Υγειονομικής Ταφής (ΧΥΤ) προβλεπόμενος από το αντίστοιχο ΠΕΣΔΑ ή νόμιμος εν λειτουργία χώρος αποθήκευσης. Για την έκδοση της απόφασης λαμβάνονται υπόψη ιδίως η φέρουσα ικανότητα των εγκαταστάσεων παραλαβής των ΑΑ και το συνολικό κόστος διαχείρισης των ΑΑ. Τα ανωτέρω ισχύουν κατ’ αντιστοιχία και για την περίπτωση κατά την οποία εν λειτουργία ΧΥΤ έχει κορεστεί ή παύσει τη λειτουργία του με απόφαση του αρμόδιου για τη διαχείρισή του οργάνου, η οποία δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως.

(δ) Το ΠΕΣΔΑ μπορεί να εκπονείται για περισσότερες της μίας περιφέρειες. Σε αυτή την περίπτωση, το ΠΕΣΔΑ καταρτίζεται από τους οικείους ΦοΔΣΑ και εγκρίνεται με κοινή απόφαση των αρμοδίων περιφερειακών συμβουλίων, η οποία εκδίδεται και κυρώνεται κατά τη διαδικασία των περ. α’ και β’. Μετά την κύρωσή του, το ΠΕΣΔΑ υλοποιείται από τους οικείους περιφερειακούς ΦοΔΣΑ».

Το σχέδιο νόμου του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας με τίτλο «Ρυθμίσεις για τον εκσυγχρονισμό της διαχείρισης αποβλήτων, τη βελτίωση του πλαισίου εξοικονόμησης ενέργειας, την ανάπτυξη των έργων ενέργειας και την αντιμετώπιση πολεοδομικών ζητημάτων» και συγκεκριμένα κατά το άρθρο 13 του εν λόγω σχεδίου νόμου πρόκειται να αντικατασταθεί η ανωτέρω περίπτωση γ’ της παραγράφου 2 του άρθρου 55 του ν. 4819/2021 ώστε ο Υπουργός Περιβάλλοντος μέσω απόφασής του δύνανται να αναθέτει προς το Γενικό Γραμματέα Συντονισμού Διαχείρισης Αποβλήτων την αντιμετώπιση αποκλίσεων και αποτυχιών της διαχείρισης των αστικών αποβλήτων σε περιφερειακό επίπεδο, όπου η χρηματοδότηση των μέτρων αυτών προέρχεται από την παρακράτηση από τους δήμους των κεντρικών αυτοτελών πόρων και από τους Φο.Σ.Δ.Α. του τέλους ταφής του άρθρου 38 του ν. 4819/2021.

Με την προτεινόμενη διάταξη μεταβάλλεται η αρμοδιότητα επί διαφόρων ζητημάτων που αφορούν τη διαχείριση των στερεών αποβλήτων, καθώς η προτεινόμενη ρύθμιση του άρθρου 13 του σχεδίου νόμου προβλέπει ότι «γ) Για την αντιμετώπιση προβλημάτων που προκύπτουν στη διαχείριση των Αστικών Αποβλήτων (Α.Α.), τα οποία προκαλούν ή ενδέχεται να προκαλέσουν κατάσταση έκτακτης ανάγκης με άμεσο κίνδυνο την υποβάθμιση του περιβάλλοντος ή να απειλήσουν τη δημόσια υγεία και εφόσον δεν ληφθούν, για οποιοδήποτε λόγο, τα απαιτούμενα μέτρα από τους αρμόδιους φορείς ή αν αυτά δεν είναι επαρκή, ο Υπουργός Περιβάλλοντος και Ενέργειας δύναται με απόφασή του να αναθέσει στον Γενικό Γραμματέα Συντονισμού Διαχείρισης Αποβλήτων την υλοποίηση οποιουδήποτε πρόσφορου μέτρου, περιλαμβανομένης και της έκδοσης απόφασης για τη μεταφορά των Α.Α. σε μια ή περισσότερες νομίμως λειτουργούσες εγκαταστάσεις διαχείρισης αποβλήτων. Η ανωτέρω απόφαση περί μεταφοράς Α.Α. εκτελείται από τους εμπλεκόμενους φορείς διαχείρισης. Η δυνατότητα μεταφοράς των Α.Α. υφίσταται και στην περίπτωση άμεσης παύσης της λειτουργίας των Χώρων Ανεξέλεγκτης Διάθεσης Αποβλήτων (Χ.Α.Δ.Α.) που λειτουργούν σε διαχειριστικές ενότητες περιφερειών, στις οποίες δεν υπάρχει νόμιμος εν λειτουργία Χώρος Υγειονομικής Ταφής (Χ.Υ.Τ.), προβλεπόμενος από το αντίστοιχο ΠΕ.Σ.Δ.Α. ή νόμιμος εν λειτουργία χώρος αποθήκευσης, καθώς και αν ο εν λειτουργία Χ.Υ.Τ. έχει κορεστεί ή παύσει τη λειτουργία του με απόφαση του αρμόδιου για τη διαχείρισή του οργάνου, η οποία δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως.

Επίσης προβλέπεται ότι προς τον σκοπό της αποτροπής της μη νόμιμης συσσώρευσης αποβλήτων και της υποβάθμισης του περιβάλλοντος, καθώς και για τη διασφάλιση της δημόσιας υγείας, ο Υπουργός Περιβάλλοντος και Ενέργειας δύναται, με απόφασή του, να αναθέτει στον Γενικό Γραμματέα Συντονισμού Διαχείρισης Αποβλήτων την υλοποίηση διαφόρων έργων και δράσεων.

Εκ της ανωτέρω προτεινόμενης ρύθμισης, εφόσον από τη διαχείριση αστικών αποβλήτων μπορεί να προκληθεί κατάσταση εκτάκτου ανάγκης με άμεσο κίνδυνο την υποβάθμιση του περιβάλλοντος, ο Υπουργός Περιβάλλοντος και Ενέργειας δύναται να αναθέσει πλέον στο Γενικό Γραμματέα Συντονισμού Διαχείρισης Αποβλήτων την υλοποίηση οποιουδήποτε πρόσφορου μέτρου, περιλαμβανομένης και της έκδοσης απόφασης για τη μεταφορά των Α.Α. σε μια ή περισσότερες νομίμως λειτουργούσες εγκαταστάσεις διαχείρισης αποβλήτων. Το πιο σημαντικό είναι ότι προβλέπεται μία σειρά μέτρων που αποσκοπούν στην αποτροπή της μη νόμιμης συσσώρευσης αποβλήτων και της υποβάθμισης του περιβάλλοντος, με ανάθεση προς το Γενικό Γραμματέα Συντονισμού Διαχείρισης Αποβλήτων της υλοποίησης των σχετικώνν έργων και δράσεων σε μία σειρά περιπτώσεων.

Η προτεινόμενη διάταξη του άρθρου 13 του σχεδίου νόμου αντίκειται καταφανώς στο Σύνταγμα, και τούτο διότι σύμφωνα με το άρθρο 102 παρ. 1 Συντάγματος, η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων ανήκει στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου και δεύτερου βαθμού. Υπέρ των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης συντρέχει τεκμήριο αρμοδιότητας για τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων.

Με την προτεινόμενη διάταξη προκύπτει μείζον ζήτημα αφαίρεσης της αρμοδιότητας διαχείρισης των αποβλήτων από τους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης («ΟΤΑ») και ανάθεσης αυτών στο Γενικό Γραμματέα Συντονισμού Διαχείρισης Αποβλήτων του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας, παρότι το εν λόγω ζήτημα αποτελεί τοπική υπόθεση, η διοίκηση των οποίων ανήκει εκ του άρ. 102 παρ. 1 Συντάγματος στους ΟΤΑ.

Οι ΟΤΑ εκ του Συντάγματος κατέχουν την αρμοδιότητα διαχείρισης των τοπικών υποθέσεων, ενώ η αρμοδιότητα της διαχείρισης των αστικών αποβλήτων τους έχει εκχωρηθεί έως σήμερα λόγω του γεγονότος ότι αποτελεί αποκλειστικά και μόνο τοπική υπόθεση. Συνεπώς, η προτεινόμενη διάταξη του άρθρου 13 του Σχεδίου Νόμου του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας με τίτλο «Ρυθμίσεις για τον εκσυγχρονισμό της διαχείρισης αποβλήτων, τη βελτίωση του πλαισίου εξοικονόμησης ενέργειας, την ανάπτυξη των έργων ενέργειας και την αντιμετώπιση πολεοδομικών ζητημάτων» είναι αντισυνταγματική.

Ειδικότερα, η «τοπική υπόθεση» αντιδιαστέλλεται προς την «κρατική» υπόθεση. Η ανάθεση της διοίκησης των τοπικών υποθέσεων στους ΟΤΑ σημαίνει ότι αυτή η δραστηριότητα πρέπει, κατ’ αρχήν, να ασκείται από αυτούς. Κατά την κατανομή των υποθέσεων στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοικήσεως κριτήριο είναι, προδήλως, η ίδια η φύση της κατηγορίας αυτής των υποθέσεων, αν δηλαδή από την ίδια τη φύση τους ως τοπικών υποθέσεων πρέπει να ανατεθούν σε οργανισμούς τοπικής αυτοδιοικήσεως με ευρύτερη ή στενότερη εδαφική αρμοδιότητα, γιατί, κατά περίπτωση, αφορούν υποθέσεις που η διαχείρισή τους έχει επίπτωση σε μικρότερη (δήμοι, κοινότητες) ή ευρύτερη περιφέρεια.

Με το εν λόγω άρθρο 102 Συντάγματος διασφαλίζεται η αυτοδιοίκηση, δηλαδή εξουσία να αποφασίζουν επί των τοπικών υποθέσεων δι΄ ιδίων οργάνων, εντός των πλαισίων των κανόνων που διέπουν την οργάνωση και λειτουργία τους και θεσπίζονται από τον τυπικό νόμο ή την κατ΄ εξουσιοδότηση τούτου κανονιστικώς δρώσα διοίκηση (πρβλ. Σ.τ.Ε. Ολομ. 3229/1987,1809/1983 καθώς και Σ.τ.Ε.389/2009).

Κατά την έννοια δε της διατάξεως του άρθρου 102 του Συντάγματος, θέματα με τοπικό ενδιαφέρον είναι όσα έχουν ιδιαίτερο σύνδεσμο με συγκεκριμένο τόπο, δηλαδή προεχόντως αφορούν ορισμένη εδαφική περιοχή και συγκεκριμένα μια από τις εδαφικές περιοχές που αποτελούν την εκάστοτε διοικητική υποδιαίρεση της Χώρας. Πρόκειται ως εκ τούτου για θέματα τα οποία προεχόντως αφορούν την εδαφική περιοχή είτε ενός οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου βαθμού ή δεύτερου βαθμού – εδαφική περιοχή μιας από τις δεκατρείς Περιφέρειες, στις οποίες διαιρείται η Χώρα.

Στην προκείμενη περίπτωση η προτεινόμενη διάταξη του άρθρου 13 του ανωτέρω σχεδίου νόμου επιδιώκει να προβεί στη διαμόρφωση ενός συστήματος κατά το οποίο ο αρμόδιος Γενικός Γραμματέας του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας θα διαθέτει αποφασιστικές αρμοδιότητες επί του ζητήματος της διαχείρισης των αποβλήτων και συγκεκριμένα αναφορικά με την υλοποίηση έργων και δράσεων που προβλέπονται από την εν λόγω διάταξη.

Τούτο όμως έρχεται σε αντίθεση με το άρθρο 102 Συντάγματος καθώς όλα τα εν λόγω ζητήματα αποτελούν τοπική υπόθεση που υπάγεται στην αρμοδιότητα των ΟΤΑ, καθώς η διαχείριση των αποβλήτων διαθέτει στενό σύνδεσμο με το συγκεκριμένο τόπο στον οποίο βρίσκονται τα απόβλητα, δηλαδή προεχόντως αφορούν ορισμένη εδαφική περιοχή και συγκεκριμένα μια από τις εδαφικές περιοχές που αποτελούν την εκάστοτε διοικητική υποδιαίρεση της Χώρας. Άρα ενδεχόμενη μεταφορά της σχετικής αρμοδιότητας στο Γενικό Γραμματέα του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας θα παραβιάζει το άρθρο 102 παρ. 1 Συντάγματος.

Άλλωστε, βάσει της αρχής της εγγύτητας, η οποία αποτελεί ενωσιακή και εθνική αρχή, μία δραστηριότητα πρέπει να ασκείται από οργανισμό του επιπέδου στο οποίο αυτή είναι πλησιέστερη. Συναφώς, η άσκηση μιας αρμοδιότητας πρέπει να ανατίθεται στις αρχές τις πλησιέστερες στους πολίτες. Η Εγγύτητα καθίσταται συνώνυμη με την αναγνώριση εύρυθμης δημοκρατικής λειτουργίας εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η αρχή της Εγγύτητας διαμορφώνει την πολιτική ελευθερία να λαμβάνονται οι πολιτικές αποφάσεις στο επίπεδο που βρίσκεται πλησιέστερα στους πολίτες, προκειμένου να τους παρέχονται περισσότερες δυνατότητες για την άσκηση ελέγχου και επιρροής με δημοκρατικές αποφάσεις. Επιπλέον, η αρχή της εγγύτητας προβλέπεται ρητά στο άρθρο 16 της Οδηγίας 2008/98/ΕΚ για τα απόβλητα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 19ης Νοεμβρίου 2008.

Όπως έχει κριθεί και από το ΣτΕ (υπ’ αριθμ. 929/2021), «Επειδή, η διαχείριση των στερεών αποβλήτων διέπεται, τόσο κατά το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης όσο και το εσωτερικό δίκαιο που έχει θεσπισθεί σε συμμόρφωση με αυτό, από την αρχή της εγγύτητας, η οποία επιβάλλει τη διενέργεια της εν λόγω διαχείρισης κατά το δυνατόν πλησιέστερα προς τον τόπο παραγωγής τους».

Η αρχή αυτή αποτυπώνεται, ήδη, στο άρθρο 16 του ν. 4042/2012 (Α ́ 24), με τον οποίο ο εσωτερικός νομοθέτης εναρμόνισε το ελληνικό δίκαιο προς την οδηγία 2008/98/ΕΚ “για τα απόβλητα και την κατάργηση ορισμένων οδηγιών” (ΕΕL 312), που ορίζει τα εξής: “1. Η χώρα υποχρεούται να διαθέτει ολοκληρωμένο και κατάλληλο δίκτυο εγκαταστάσεων διάθεσης αποβλήτων και εγκαταστάσεων ανάκτησης σύμμεικτων αστικών αποβλήτων, τα οποία συλλέγονται από νοικοκυριά, συμπεριλαμβανομένων των περιπτώσεων όπου η συλλογή αυτή καλύπτει και τα σύμμεικτα αστικά απόβλητα από άλλους παραγωγούς, λαμβάνοντας υπόψη τις βέλτιστες διαθέσιμες τεχνικές. … 2. Το δίκτυο σχεδιάζεται κατά τέτοιο τρόπο που να επιτρέπεται στη χώρα να καταστεί αυτάρκης στον τομέα της διάθεσης αποβλήτων και της ανάκτησης των αποβλήτων που αναφέρονται στην παράγραφο 1, λαμβανομένων υπόψη των γεωγραφικών συνθηκών ή της ανάγκης για ειδικευμένες εγκαταστάσεις για ορισμένους τύπους αποβλήτων. 3. Το προαναφερόμενο δίκτυο επιτρέπει τη διάθεση των αποβλήτων ή την ανάκτηση των αποβλήτων που αναφέρονται στην παράγραφο 1 του παρόντος άρθρου, σε μία από τις πλησιέστερες κατάλληλες εγκαταστάσεις, με τη χρησιμοποίηση των καταλληλότερων μεθόδων και τεχνολογιών, έτσι ώστε να εξασφαλίζεται υψηλό επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος και της δημόσιας υγείας. 4. Κατά την εφαρμογή των παραγράφων 1, 2 και 3 λαμβάνεται υπόψη ότι οι αρχές της εγγύτητας και της αυτάρκειας δεν συνεπάγονται ότι η χώρα πρέπει να διαθέτει το πλήρες φάσμα των εγκαταστάσεων τελικής ανάκτησης στο έδαφος της”.

Οι διατάξεις αυτές, οι οποίες δεν απαγγέλλουν, κατά το γράμμα τους, απόλυτες απαγορεύσεις, επιβάλλουν, μεν, τον καθορισμό του τόπου επεξεργασίας των αποβλήτων εγγύς του τόπου παραγωγής τους, επιβάλλουν, όμως, εκ παραλλήλου, να λαμβάνεται υπόψη για τον καθορισμό της θέσης επεξεργασίας η ανάγκη εξειδικευμένων τύπων εγκαταστάσεων για ορισμένους τύπους αποβλήτων. Οι ίδιες, εξάλλου, διατάξεις, όσο και η ως άνω αρχή της εγγύτητας που αυτές αποδίδουν, δεν αποκλείουν την εξυπηρέτηση από μία η περισσότερες εγκαταστάσεις ορισμένης περιοχής, και περισσοτέρων τοπικών περιφερειών, ακόμη και νομών (πρβλ. ΣτΕ 1815/2016, σκ. 16), ιδίως, μάλιστα, όταν το απόβλητο αποτελεί, εν ταυτώ, ανανεώσιμη πηγή ενέργειας, δηλαδή προϊόν, η επεξεργασία του οποίου προσλαμβάνει τη μορφή βιομηχανικής δραστηριότητας, ο δε ισχύων χωροταξικός σχεδιασμός ενθαρρύνει τη χωροθέτησή της τόσο πλησίον γεωργικής, κτηνοτροφικής ή πτηνοτροφικής περιοχής, όπου παράγεται το απόβλητο, όσο και εντός οργανωμένου υποδοχέα τέτοιων δραστηριοτήτων, θέσεων, δηλαδή, που δεν είναι δυνατόν να συμπίπτουν.

Από την ανωτέρω απόφαση του ΣτΕ αλλά και από την αρχή της εγγύτητας που αποτελεί ενωσιακή αρχή που διέπει τη διαχείριση των αποβλήτων συνάγεται ευθέως ότι η σχετική διαχείριση πρέπει να πραγματοποιείται όσο το δυνατό εγγύτερα στον τόπο παραγωγής των αποβλήτων. Αποτελεί εξ αυτού του λόγου μία καθαρά τοπική υπόθεση που υπάγεται στην αρμοδιότητα των ΟΤΑ εντός της εδαφικής περιοχής των οποίων δημιουργούνται τα απόβλητα και πρέπει να τύχουν επεξεργασίας – διαχείρισης. Αντίθετα, η προτεινόμενη διάταξη παραβιάζει την ενωσιακή αρχή της εγγύτητας καθώς παρέχει την αρμοδιότητα λήψη αποφάσεων στο Γενικό Γραμματέα του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας, ο οποίος δεν δύναται εκ των πραγμάτων να έχει εμπεριστατωμένη άποψη και να γνωρίζει τις τοπικές συνθήκες κάθε περιοχής και τον τρόπο που θα πρέπει να τύχουν διαχείρισης τα απόβλητα σε κάθε περιοχή.

Για τους ανωτέρω λόγους, θεωρούμε πως η προτεινόμενη διάταξη του άρθρου 13 του σχεδίου νόμου του του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας με τίτλο «Ρυθμίσεις για τον εκσυγχρονισμό της διαχείρισης αποβλήτων, τη βελτίωση του πλαισίου εξοικονόμησης ενέργειας, την ανάπτυξη των έργων ενέργειας και την αντιμετώπιση πολεοδομικών ζητημάτων» είναι αντισυνταγματική κατά παράβαση του άρθρου 102 παρ. 1 Συντάγματος, ενώ παράλληλα έρχεται σε αντίθεση με το ενωσιακό δίκαιο και την αρχή της εγγύτητας που διέπει τη διαχείριση των αποβλήτων».